¿Del dicho al hecho? De una segunda vuelta electoral a un pedido de renuncia del Presidente de Bolivia.

Nota del editor: Marcelo A. Pacheco V. es Abogado y Director de Departamento de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UCB Tarija.

Un gran trecho se recorrió para llegar a la actual situación de convulsión social que vive Bolivia por los resultados de las elecciones nacionales del 20 de octubre de 2019. Con el presente artículo, más que generar debate, se pretende brindar información desde un ámbito estrictamente jurídico, con el fin de orientar a la opinión pública.   

Para contextualizar, se relatará que este trecho inicia el 2003 con la renuncia del expresidente Gonzalo Sánchez de Lozada un mes de octubre que hoy se conoce como “Octubre negro” (Hecho también conocido como la Guerra del Gas). De forma muy extraña, la historia tiende a repetirse con hechos y actores similares, claro que, bajo una forma de espiral recordando el análisis de la historia que realizó el filósofo Francis Fukuyama (1996).

Gonzalo Sánchez de L., en su nota de renuncia presentada ante la Asamblea Legislativa, pidió que la misma no sea aceptada “…porque no se puede retirar a un presidente elegido democráticamente por mecanismos de presión que están al margen de la Ley…” dijo (El Mundo, 2018). Pero, se aceptó la renuncia y por mandato constitucional, sucedió al cargo el vicepresidente de ese entonces, el Sr. Carlos Diego Mesa Gisbert, quien por presiones sociales y falta de apoyo político duró poco tiempo en el gobierno, llegando a presentar su renuncia dos veces, la segunda fue la definitiva y asumió la presidencia Eduardo Rodríguez Veltzé, Presidente de la Corte Suprema de Justicia, tras la renuncia al derecho de sucesión presidencial de los presidentes de las Cámaras del Senado y de Diputados, sucesivamente; en todos estos hechos de presión social, resonó el nombre del dirigente Evo Morales Ayma.

El 2006, Evo Morales A. logró ganar las elecciones presidenciales y se convirtió en el primer presidente de “Origen indígena”; Así mismo, fue el tercer presidente de la historia de Bolivia en lograr la mayoría absoluta de los votos, siendo el primero Hernán Siles Zuazo en 1956 y el segundo, Víctor Paz Estenssoro en 1960 (MESA, 2003). Años después y gracias al trabajo de una Asamblea Constituyente, el pueblo aprueba una nueva Constitución Política del Estado, mediante Referendo nacional realizado un febrero de 2009; Por efecto inmediato, el gobierno declara la refundación del Estado dando lugar al nacimiento del Estado Plurinacional de Bolivia.

El año 2009, el presidente Morales gana nuevamente las elecciones presidenciales, igual por mayoría absoluta, repitiendo esta hazaña el 2014, extendiendo así su periodo de gobierno hasta el 2020. Para aclarar la confusión que seguro surgió en el lector, al sumar 3 elecciones presidenciales hasta aquí, quizás por una costumbre constitucional innata, entonces ¿Esto es posible? Por lo visto, sí; la explicación se encuentra en la declaración ​Constitucional Plurinacional 003/2013 del 25 de abril de 2013 emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional (En adelante solo como TCP), máximo órgano estatal de control de constitucionalidad bajo un sistema concentrado (RIVERA, 2007), que declara que bajo la consideración que en el 2009 se refunda el Estado Boliviano, el mandato del Presidente Evo Morales Ayma también reinicia, siendo la elección del 2009 su primer mandato (Ver página 15 de la SC).

El año 2016, por un Referendo nacional la población decide rechazar la modificación constitucional que permitiría al presidente y vicepresidente del Estado Boliviano postularse a ser reelectos a una elección más (Bajo el supuesto que la elección del 2019 podría ser recién el tercer mandato). Un año después, el TCP dicta la Sentencia Constitucional Plurinacional 084/2017 de 28 de noviembre de 2017, con la cual somete a la misma CPE a un control de constitucionalidad y determinó la aplicación preferente del artículo 23 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (El derecho político a ser elegido), por ser la norma mas favorable, permitiendo así la reelección indefinida de nuestras autoridades electas. Y… ¿El Referendo de 2016? …Se preguntarán, pues sigue ahí, rotando como un satélite inerte.

Llegamos así a las elecciones del 2019, bajo una incertidumbre política y un ambiente social de intolerancia y violencia, en la tercera semana de paros y bloqueos movilizados en todo el país liderizados por los Comités Cívicos regionales, a raíz de los resultados del proceso electoral administrado por el Tribunal Supremo Electoral Plurinacional (Uno de los 4 órganos de poder del Estado Boliviano), tildado de fraudulento por los partidos opositores y varios sectores organizados de la sociedad civil. El tema del “Fraude Electoral” requiere esclarecerse a través de una investigación penal ante la autoridad competente correspondiente.

Por los últimos pedidos de algunos dirigentes cívicos, es importante aclarar a continuación los aspectos jurídicos que giran alrededor de temas como: Legalidad de los Cabildos, efectos de una auditoria de la OEA, peticiones de Segunda vuelta, Nulidad del proceso electoral, nuevas elecciones y de la renuncia del Presidente de Bolivia.  

¿Segunda Vuelta? Con el resultado oficial emitido por el Tribunal Supremo Electoral(TSE) no procede; La ley 026 del Régimen Electoral, en sus artículos 52 y 53, dispone que la segunda vuelta se da cuando, por un lado, ningún candidato obtiene más del 50 % de los votos válidos emitidos, y por otro, el candidato más votado, no logre una diferencia del 10 % o más respecto al segundo. El primer obstáculo a esta posibilidad es el principio procesal de preclusión _por el cual, una vez concluido una etapa procesal no puede retrotraerse la misma (OSSORIO, 1999); Un camino posible podría ser la declaración de la nulidad de las actas electorales por causas de conocimiento reciente o sobreviniente, logrando un efecto modificatorio del resultado, todo esto en el marco de las causales y el procedimiento dispuesto por la Ley 026, y claro, bajo una interpretación y decisión amplia y previsora por parte del TSE sobre la “Nulidad de los actos”.

¿La auditoría de la Organización de los Estados Americanos es vinculante? El punto 6 del acuerdo entre la OEA y Bolivia que tiene como objeto la realización de una auditoría del proceso electoral de octubre de 2019 indica “El resultado del informe de auditoría será vinculante para las dos partes”, según declaró el ministro de Relaciones Exteriores y Culturas a través de varios medios de prensa. Al ser un acuerdo internacional, es de cumplimiento obligatorio para Bolivia declaro (CANCILLERÍA DE BOLIVIA, 2019).

¿Nuevas Elecciones? El parágrafo III del artículo 190 de la Ley 026 es categórico al establecer que “Los procesos electorales, referendos y revocatorias de mandato no pueden ser anulados, por ninguna causa y ante ninguna instancia”, norma que, a priori deja sin posibilidad legal de anular las elecciones de forma total. La Ley del Régimen Electoral, prevé las causales y el procedimiento para la declaración de nulidad de las Actas Electorales (Artículos 177 al 180).

Pero, el Derecho debe analizarse siempre de forma integral, considerando que por definición su fin es la armonía social, en ese sentido y considerando lo mencionado en el anterior párrafo ¿Qué proposición jurídica podría sustentar una posible o futura nueva elección? ¿La emisión de una Ley que disponga la nulidad de las elecciones del 2019 y disponga una nueva? Su antítesis sería el principio constitucional de irretroactividad de la ley dispuesto en el artículo 123 de la CPE; ¿Una sentencia constitucional? Como respuesta a una consulta constitucional, una declaración constitucional podría modular una interpretación amplia a las normas que regulan la nulidad en la Ley de Régimen Electoral, aplicando de forma preferente la CPE a la ley, así por ejemplo el principio de reserva consagrado en el artículo 14.IV de la CPE ante la Ley del Régimen Electoral; ¿Una Sentencia Penal que determine la existencia del fraude? Un camino difícil e incierto, por los avatares jurídicos y la retardación procesal que pudieran surgir en el desarrollo del proceso. El concepto mismo de “Nulidad” deberá servir como base teórica, así el jurista boliviano Antezana Palacios relata que “La teoría de la nulidad, decía Couture, es de carácter general a todo el derecho” (ANTEZANA, 2007); Esto permite retrotraerse en el tiempo, a diferencia de una ley, ya que un acto nulo, nunca existió, se dice que nació a la vida muerto, que se explica por la teoría de la inexistencia o ineficacia de los actos nulos, como explica Messineo citado por Morales(2003).

¿Un Cabildo es legal? El segundo parágrafo del Art. 11 de la CPE expresa que “La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán desarrolladas por la ley: 1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a ley…”.

El artículo 35 de la Ley 026 prescribe que “Las Asambleas y los Cabildos son mecanismos constitucionales de democracia directa y participativa por los cuales las ciudadanas y ciudadanos, mediante reuniones públicas, se pronuncian directamente sobre políticas y asuntos de interés colectivo. La Asamblea y el Cabildo tienen carácter deliberativo, sus decisiones no son de carácter vinculante, pero deberán ser consideradas por las autoridades y representante en los niveles de decisión que corresponda”. Para reforzar, la sociedad organizada tiene el derecho y deber del control social, que emanan de la CPE, en sus artículos 241 y 242, y de la Ley N° 18 del Órgano Electoral Plurinacional, en sus artículos 4 y 9.

Sobre la solicitud de renuncia del Presidente, indicar que simplemente es eso, una solicitud de renuncia, por ser una atribución exclusiva del legitimado activo, pero al final y al cabo, el derecho de petición es un derecho fundamental, previsto en el artículo 24 de la CPE, más allá incluso, la misma CPE y la Ley 018 y 026, sustentan la Revocatoria de Mandato sobre la base de la voluntad del pueblo soberano. La CPE, en el Art. 170 expresa que la Presidenta o el Presidente del Estado cesará en su mandato por muerte; por renuncia presentada ante la Asamblea Legislativa Plurinacional; por ausencia o impedimento definitivo; por sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal; y por revocatoria del mandato.

¿Y la Revocatoria de mandato? Es un instrumento de la democracia directa que tiene por fin terminar el mandato de una autoridad electa antes del tiempo de su mandato. En el caso concreto se imposibilita esta opción, por lo dispuesto por el parágrafo I del artículo 27, que establece que la iniciativa popular para la revocatoria de mandato “… no podrá realizarse el último año de la gestión del cargo”.

Serrafero y su coautor (2017), explican que “Las Constituciones decimonónicas –y en las de la actualidad– se previó la ruptura de la secuencia de las sucesiones normales. La interrupción del mandato sea por muerte, renuncia, destitución o inhabilidad –u otras causas señaladas en algunas Constituciones modernas, como la revocatoria de mandato- genera el tipo de sucesión constitucional accidentada (o inesperada), pues, si bien está prevista en el texto constitucional, no ocurre necesariamente y, si acontece, interrumpe el cumplimiento del plazo fijo del mandato presidencial. Todas las Constituciones contemplan el supuesto posible de no cumplimiento o agotamiento del mandato presidencial variando, según los casos, las situaciones en que estas interrupciones se producen; Finalmente, la sucesión extraconstitucional (o inconstitucional) refleja no sólo la interrupción del mandato presidencial, sino también su reemplazo por medios y sujetos ajenos a los prescriptos por la Constitución. Es el caso del quiebre democrático, generalmente producido por un golpe de Estado y seguido por la instauración de un nuevo régimen (no democrático).

Finalmente, sobre el tema de la sucesión presidencial, la pregunta que se nos viene a la mente de forma instantánea es: ¿Puede suceder la Decana del Tribunal Supremo de Justicia? Un Decano es el miembro con mayor experiencia profesional o simplemente más antiguo (OSSORIO, 1999); La anterior CPE (Antes del 2009) establecía en su artículo 93 lo siguiente: “I. En caso de impedimento o ausencia temporal del Presidente de la República, antes o después de su proclamación, lo reemplazará el Vicepresidente y, a falta de éste y en forma sucesiva, el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados o el de la Corte Suprema de Justicia.  

En cambio, la actual CPE (A partir del 2009) en el artículo 169 expresa: “I. En caso de impedimento o ausencia definitiva de la Presidenta o del Presidente del Estado, será reemplazada o reemplazado en el cargo por la Vicepresidenta o el Vicepresidente y, a falta de ésta o éste, por la Presidenta o el Presidente del Senado, y a falta de ésta o éste por la Presidente o el Presidente de la Cámara de Diputados. En este último caso, se convocarán nuevas elecciones en el plazo máximo de noventa días”.

Entonces, la diferencia con la anterior CPE es que la actual no prevé la sucesión presidencial hasta la máxima autoridad del Órgano Judicial, mas allá determina, que cuando se llegue al presidente del Diputados, se convocará a nuevas elecciones en el plazo de 90 días como máximo. Pero, ni en la anterior CPE, se contempló la posibilidad que la sucesión presidencial alcance hasta un decano del Tribunal Supremo de Justicia, como ejemplo, si estuviera vigente la anterior CPE, correspondería esta obligación al actual presidente del Tribunal Supremo de Justicia, no así a la Decana, a no ser que, ésta última asuma el cargo de Presidenta de ése órgano.

En una situación hipotética, si renuncia el Presidente y los demás llamados por la CPE rechazan la sucesión presidencial, entonces ¿Quién sucede? Como pasó el 2003. La primera cuestión para resolver es ¿Pueden renunciar a esta obligación los dispuestos por la CPE? Pueden, pero no deben, más aún al ser servidores públicos, porque trata, no de un derecho sino de una obligación dispuesta ni siquiera por una ley, sino por la misma CPE. La CPE o la ley no preguntan…ordenan.  

Por experiencia, sabemos que los movimientos y demandas sociales resultan ser como el agua, siempre encuentran la forma de penetrar lo impenetrable, en este caso el Derecho vigente, creando o modificando cauces, más aún cuando el mismo Derecho se encuentra al servicio del ser humano, no viceversa, ya que se construye con base en los acuerdos políticos decididos por el soberano, recordando así lo enseñado por grandes pensadores como Locke con su Ensayo sobre el Gobierno Civil, Montesquieu con su Espíritu de las Leyes y Rousseau con su Contrato Social.

Aplicando una interpretación extensiva, integradora, bajo principios del neoconstitucionalismo, podría haber una respuesta también hipotética.  El sistema de distribución del poder público, en órganos de poder, cuyas bases teóricas se remontan a Montesquieu en su escrito el “Espíritu de las Leyes”, bajo un sistema de pesos y contrapesos, determina de formula lógica sobre la sucesión presidencial sería la siguiente: Una vez agotada la sucesión en el órgano ejecutivo, se recurre a los máximos representantes de los demás órganos de poder.  

Por su representatividad popular agotado el órgano ejecutivo, corresponde primero recurrir al órgano legislativo, que guarda relación, con la representatividad bajo un sistema de gobierno presidencialista, que según el constitucionalista nicaragüense Ivan Escobar F. (1998): “El presidencialismo de los países latinoamericanos ha hecho del presidente la figura central y preponderante del Estado. Esta visión está siendo rechazada por la doctrina y las ultimas constituciones de algunos países y establecen un mejor balance entre los poderes”.

Agotado el Órgano Legislativo (Hasta aquí llega la CPE), quedan dos órganos más según la propia CPE, el Judicial y el Electoral, éste último, por un principio de imparcialidad, quedaría inhabilitado, al ser la entidad que administra los procesos electorales. Así, el sucesor en el caso hipotético planteado sería el máximo representante del Órgano Judicial, como antecedente se tiene la CPE anterior, entonces creemos que es posible ir mas allá de lo indicado por la CPE, más aún cuando esta no prohíbe esa posibilidad (Colaborará el principio de reserva) y se pretenda evitar un mal mayor. Para reforzar esta posición, se cita como un ejemplo entre varios, a la CPE de la República de la Argentina, que en su Art. 88 regula que en caso de que el vicepresidente se encuentre con imposibilidad para la sucesión “…el congreso determinará qué funcionario público ha de desempeñar la presidencia, hasta que haya cesado la causa de la inhabilidad o un nuevo presidente sea electo”.  

Refuerzan lo propuesto, las teorías del “Estado de emergencia” y “Estado de necesidad”, que Ossorio (1999) las define como: “Situación que se produce cuando hechos graves, o que se supone tales, quiebran la normalidad del país y ponen en peligro las instituciones constitucionales o las fe facto…/Causa de exención de punibilidad para quien causare un daño a un bien jurídicamente protegido (personal o patrimonial), a fin de evitar otro daño mayor o inminente al cual sea extraño”.

Por tanto, hay caminos diferentes que pueden llevar a una paz social y son los actores políticos los que deben deponer intereses personales y buscar soluciones constitucionales buscando el bien común, y en línea con la declaración de la Conferencia Episcopal de Bolivia emitida el 31 de octubre de 2019 en su parte pertinente indica: “…Solo la inspiración de Dios, nos ayudará a encontrar la salida justa, libre y verdadera que permita recuperar la paz, fruto de la justicia, que merece nuestro pueblo”.

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